"Geoeconomía y geopolítica en el siglo XXI: algunas consideraciones", por el General de División (EA) José Lorenzo Jiménez Bastida (r)

Nos vamos a centrar en las prácticas y en los métodos que actualmente se llevan a cabo por parte del poder político, en el ámbito de un área de influencia o en territorio determinado, para influir y condicionar, utilizando medios de naturaleza económica, y resaltaremos que la Geoeconomía en este nuevo siglo será, de alguna manera, el arte de utilizar instrumentos económicos para producir resultados políticos que beneficien geoestratégicamente al país que la pone en práctica.

En ese sentido, entendemos que la Geoeconomía es, ante todo, el empleo intencionado de determinados instrumentos económicos para permiten promover y defender los intereses nacionales, en la medida que pueden producir resultados geopolíticos que generen beneficios concretos, para la consecución de un fin político. Esta es básicamente la definición de Geoeconomía, que ofrecen Blackwill y Harris en su reciente libro “Guerra por otros medios” (War by others means).

En el contexto de las dinámicas que subyacen en el actual proceso de globalización, en esta conferencia pretendemos también explicar no solo este nuevo concepto de Geoeconomía, sino también la dimensión que alcanza en las relaciones que existen actualmente entre poder económico, geoestrategia y geopolítica.

Se concluirá sintetizando algunos de los aspectos más relevantes que se exponen en la misma y poniendo especial énfasis en la importancia que tiene el comprender los verdaderos mecanismos de actuación de todos los instrumentos económicos que se emplean en este nuevo arte de gobernar.

2.- El nuevo rol de la Geopolítica y la Geoeconomía

En 2010, Leslie Gelb, en una publicación clave, titulada "Ahora el PIB es más importante que la fuerza", destacaba el actual nexo que existe entre la economía y la seguridad nacional, afirmando que: “La mayoría de las naciones hoy en día tocan los tambores de su política exterior, en gran medida, en base a ritmos económicos, ...; La mayoría de las naciones definen sus intereses, en gran medida, en términos económicos y se ocupan principalmente de alcanzar nuevas cotas de poder económico…; La mayoría de las naciones han ajustado sus estrategias de seguridad nacional para centrarse en escenarios, donde lo que predomina es la seguridad económica, ...

También, añadía: “Hoy en día, las potencias emergentes son vistas como emergentes precisamente como consecuencia del poder que muestran sus economías en crecimiento, y no tanto como resultado del musculo que puedan mostrar sus ejército” …; “Hoy en día, la idea predominante es que la fuerza económica debe aplicarse, básicamente, para lograr fines geopolíticos, y no tanto para conseguir objetivos de naturaleza militar”.

Gyula Csurgai, en un artículo reciente, "La creciente importancia de la Geoeconomía en las rivalidades de poder en el siglo XXI" afirma que la Geoeconomía se basa en un análisis interdisciplinar que incluye tanto factores geopolíticos, de inteligencia económica, como de análisis estratégico y de prospectiva. Su objetivo es, básicamente, proporcionar unas herramientas mediante las cuales los estados y las empresas puedan desarrollar e implementar estrategias ganadoras, que les permitan conquistar mercados y proteger segmentos estratégicos de la economía nacional, entre otros objetivos.

Por tanto, la Geoeconomía puede ser también considerada en sentido amplio, no solo como un instrumento político, sino como un elemento de investigación aplicada, y puede ser entendida como un análisis y una práctica que puede ser ejercitada por parte de los estados y las empresas.

La Geoeconomía no sustituye a la Geopolítica

A pesar de su papel cada vez más importante, la Geoeconomía no sustituye a la Geopolítica. Los dos conceptos se entiende que están estrechamente relacionados y, por lo tanto, para examinar las tensiones y rivalidades de poder que emergen en la actualidad, se deben realizar análisis tanto de la dimensión geopolítica como geoeconómica.

Para autores como Mikael Wigell, como lo expone en su reciente libro, "Geoeconomía y políticas de poder en el siglo XXI: el resurgimiento de la política económica" (2019), la Geoeconomía puede ser considerada tanto una práctica estratégica como un marco analítico de referencia. Como marco analítico, la Geoeconomía se encuentra en la tradición del realismo de las Relaciones Internacionales, que pone el énfasis en la forma en que la competencia por el poder relativo impulsa y define el comportamiento del Estado.

Dicho autor entiende que la Geoeconomía como práctica estratégica, o geoeconomía práctica, se refiere a la aplicación de medios económicos de poder por parte de los estados para lograr objetivos geoestratégicos, o más formalmente, como "el uso geoestratégico del poder económico".

Para estos autores, la geodimensión en geoeconomía implica que las bases económicas del poder nacional deben tener características geográficas muy particulares: Por ejemplo, cuando los recursos se encuentran en lugares específicos muy alejados o existen líneas marítimas de comunicaciones que deben seguir rutas específicas. De forma alternativa, el objetivo de las estrategias geoeconómicas puede quedar delimitado por el entorno geográfico, como podría ser el caso de que un país hegemónico, quisiera controlar e influenciar a sus países vecinos, haciendo que la dependencia económica sea un factor decisivo.

Blackwill y Harris, en su mencionado libro, plantean dos preguntas importantes encaminadas a proporcionar una mejor comprensión del concepto. Así, se preguntan ¿qué es la Geoeconomía y por qué está creciendo en importancia? y ¿cuáles son los instrumentos que utiliza la Geoeconomía?

3.- ¿Qué es la Geoeconomía? y ¿Cuáles son sus los instrumentos?

3.1.- El nuevo concepto de Geoeconomía y su importancia

Para responder a la pregunta de que es la Geoeconomía y por qué está cobrando importancia, el profesor Edward Luttwark, en una publicación del verano de 1990, ya resaltaba que, tras la Guerra Fría: “los métodos y las prácticas comerciales están desplazando a las estrategias militares, mediante la inversión y el empleo del capital disponible en lugar de la actualización y mejora de la potencia de fuego de sus sistemas de armas, se presta más atención a la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías civiles en lugar de incidir en el avance en el campo técnico-militar, y a la penetración en los mercados de capital en lugar de la distribución y posicionamiento de acuartelamientos y bases militares ”.

En síntesis, y según Blackwill y Harris, Geoeconomía es : "la utilización de instrumentos de carácter económicos para promover y defender los intereses nacionales y producir resultados geopolíticos beneficiosos; y condicionar los efectos de las acciones económicas de otras naciones para conseguir los objetivos geopolíticos de un país". Su análisis, en el contexto de su obra, se centra en destacar la importancia del elemento de esa definición que pone el énfasis en el empleo de los instrumentos económicos como medio para lograr fines geopolíticos.

Antes de continuar con los detalles de la definición de Geoeconomía es de interés recordar lo que se entiende por geopolítica. De nuevo, según Blackwell y Harris, geopolítica es, básicamente, un conjunto de supuestos sobre cómo los estados pueden ejercer el poder sobre el territorio, qué es lo que constituye este poder, y de qué forma éste puede ser incrementado. La Geoeconomía permite que en lugar del empleo del poder militar y de los factores geográficos, los resultados que proporcionan el logro de los objetivos económicos pueda ser utilizados de una forma más efectiva y sutil, en el contexto de la pugna geopolítica.

En particular, ponen especial énfasis en señalar que merece la pena revisar y analizar si el creciente uso de herramientas geoeconómicas como instrumento del arte de gobernar está cambiando los patrones de actuación de determinados países en la consecución de sus objetivos geopolíticos.

3.2.- ¿Por qué la Geoeconomía está aumentando su importancia?

Como señalan Blackwill y Harris: "Las potencias emergentes de hoy día se sienten cada vez más atraídas por los instrumentos económicos como su principal medio de proyectar influencia y llevar a cabo el combate geopolítico en el siglo XXI".

Por otro lado, y como destaca John F. Troxell, Coronel retirado del Ejército de los EE.UU., en un importante artículo publicado en 2017, titulado “Geoeconomía”, en las últimas décadas se pueden ver que hay tres factores que marcan una creciente tendencia en el empleo de los instrumentos económicos como elementos de presión.

El primer factor, queda identificado en la medida que no hay una clara alternativa para poder desafiar la superior potencia militar estadounidense en una guerra a gran escala. Es un hecho evidente, para cualquier analista medianamente informado, que Estados Unidos es hoy por hoy la mayor potencia militar del mundo. Además, otro factor interrelacionado, es la constatación de los elevadísimos altos costes de conllevan las guerras modernas, y en consecuencia, ello representa otro elemento de disuasión para el empleo de la vía militar como opción realista y creíble, al menos para determinados países.

El segundo factor, viene dado por el hecho de que muchos estados emergentes han adoptado nuevas modalidades, y grados, del denominado “capitalismo de estado” y, como resultado de este modelo, disponen de nuevas y particulares estructuras económicas para perseguir objetivos geopolíticos, así como para poder soslayar ciertos aspectos y reglas básicas del sistema económico internacional existente.

El capitalismo de estado representa una estructura económica híbrida en la que grandes segmentos de la economía están controlados por el Estado, pero operan bajo la envolvente de un sector privado, y se benefician de las posibilidades que ofrecen los mecanismos del libre mercado. El control del Estado se ejerce a través de grandes empresas estatales bajo la forma de grandes corporaciones nacionales, por ejemplo de petróleo y gas (EPE); de los llamados “campeones nacionales” en los que subyace un claro patrocinio por parte del Estado; los denominados “fondos soberanos” (SWF), y sobre todo, por la disposición de bancos, grandes y medianos, que son en apariencia privados en su funcionamiento, pero que están férreamente controlados por el estado (SCB).

El tercer factor es la irreversible conformación de una economía cada vez más integrada a nivel global. Es una realidad que a pesar de vislumbrarse una creciente reacción por parte de algunos sectores sociales en contra la globalización, la versión de que en siglo XXI tendremos un mundo cada vez más globalizado e interdependiente, sigue plenamente vigente.

Los factores que subyacen en el referido proceso de globalización son muy evidentes. En ese sentido, se pueden destacar los siguientes:

-Existen unos costes de transporte que son cada vez más reducidos

-La revolución de la tecnología de la información y el aumento de su interconexión, crece de forma exponencial.

-Los Mercados de Capitales se hacen cada vez más amplios y flexibles

-La proliferación de nuevos acuerdos de libre comercio es una tendencia que no deja de crecer, y

-La aparición de nuevas y mayores Organizaciones que permiten una mejor regulación del comercio internacional, como por ejemplo la Organización Mundial del Comercio (OMC).

La aparición del “cisne negro”

Hoy día, al menos antes de que sufriéramos el terremoto, o la aparición del “cisne negro, llamado del Covid-19, las economías nacionales estaban más integradas que nunca y su interdependencia, estaba mostrando sus grandes potenciales, al tiempo que se perfilaban y empezaban a destaparse sus puntos más vulnerables.

En estos momentos, se está evidenciando que la producción de los sectores productivos más competitivos, incluidas las manufacturas, están muy desagregadas, mercantilizadas y son muy dependiente de las cadenas de suministro globales, por su nivel de integración y por vulnerabilidades que comprometen las cadenas de suministro, especialmente en los segmentos de componentes intermedios.

Como resultado de todo lo anterior, los investigadores sostienen que todos estos factores actúan de forma conjunta, y generan una mayor propensión por parte de los estados a emplear instrumentos económicos de poder como la primera opción para la consecución de sus objetivos geopolíticos.

4.- ¿Cuáles son los instrumentos de la Geoeconomía?

Como explica el Coronel Troxell, el arte de gobernar está relacionado con los medios a través de los cuales los gobiernos ejercitan su política exterior, e identifica cuatro instrumentos fundamentales susceptibles de ser empleados:

-La diplomacia (negociaciones y acuerdos)

-La información (palabras y propaganda)

-La fuerza militar (armamento y confrontación militar), y

-La economía (activos y financiación)

Entre las herramientas más adecuadas para poder aplicar actuaciones geoeconómicas se identifican las siguientes:

-Las Políticas comerciales

-Las Políticas de inversión

-Las Sanciones económicas y financieras

-Las Política financiera y monetaria

-Las Ayudas

El empleo del Cyberespacio como dominio de presión, y

-La Energía y las materias primas

Algunos autores sostienen que el comercio, como herramienta geoeconómica, se ha utilizado de forma tradicional incentivos dinamizadores y positivos para fomentar las relaciones económicas y comerciales, y consideran que quizás ésta sea la herramienta económica de aplicación más fácil. Este tipo de incentivos positivos para el comercio se ha venido utilizando mediante acuerdos de libre comercio previamente negociados, y a través de las relaciones comerciales que se realizan al amparo de normas establecidas en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Sin embargo, el comercio entre países, puede ser utilizado también como un instrumento de coacción, en forma de sanciones, que dificultan o en su caso pueden llegar a impedir el libre flujo de mercancías. Las sanciones coercitivas que imponen los embargos contra el libre flujo de bienes y servicios siguen siendo una pieza clave en el arte de gobernar, presionando con medios económicos, para la consecución de objetivos geopolíticos, aunque esta estrategia, es sabido, que a veces, por si sola, no logra conseguir los fines esperados.

En relación con la Política de Inversiones que llevan a cabo determinados países, Blackwill y Harris recuerdan que, hace cuarenta años, el 90% de todas las transacciones entre países estaban basadas en el comercio, sin embargo, ya en 2014, el 90% de las transacciones son ya de naturaleza financiera, y una gran parte de dichos flujos financieros, lo son bajo la forma de inversiones de capital.

En ese sentido, los flujos de inversión internacional ahora superan con creces los flujos comerciales transfronterizos y, según las Naciones Unidas, los países en desarrollo que necesitan capital para crecer ahora recurren a los mercados internacionales para cubrir gran parte de sus necesidades. Viene a ser una suerte de combinación entre inversores a corto plazo y a largo plazo el empleo de empresas multinacionales que tienden a invertir, bajo la modalidad denominada “inversión extranjera directa” (FDI).

La mayor parte de la FDI se basa en decisiones impulsadas por el las reglas del mercado y, como resultado, su única consideración geopolítica es la estabilidad del mercado del que se forma parte. Sin embargo, con la nueva irrupción de las denominadas “las empresas estatales” (SOE), cada vez de mayor tamaño y en aumento, el predominio de los fondos soberanos (SWF) y los bancos estatales (SOB), con cada vez de mayor protagonismo a nivel internacional, el campo de juego se está alterando, y se están eclipsando la reglas de juego basadas en criterios de decisiones puramente basada en los fundamentos del mercado.

Empresas y naciones occidentales reclaman mayor transparencia en la toma de decisiones financiera

A nivel internacional, las empresas y las naciones occidentales están reclamando mayor transparencia en la toma de decisiones financieras, de modo que se pueda garantizar que las inversiones que se realicen lo sean sobre la base de una "lógica económica impulsada por el mercado", y que se garantice que los fondos soberanos (SWF) cumplen con la transparencia requerida, protegiéndose de las decisiones basadas en criterios de inversión meramente políticos o con pretensiones de estratégicas de naturaleza geopolíticas. La realidad, no obstante, muestra que es cada vez más difícil evitar que las intenciones últimas de muchas de esas inversiones, sean de estados que persiguen ventajas políticas y de nuevas cotas de poder, en las que el económico es simplemente uno más entre los objetivos a alcanzar.

Además, se destaca que las sanciones financieras representan el siguiente paso en la evolución de los regímenes de sanciones disponibles; dichas sanciones están diseñados para restringir el acceso al sistema bancario global y los mercados de capital internacionales.

De igual modo que el potencial que subyace en la eficacia y en la potencia de las sanciones financieras, se basa en la seguridad y amplia aceptación del dólar estadounidense, la eficacia de la política financiera y monetaria como herramienta de la Geoeconomía depende también, en gran medida, del papel que desempeña la moneda de un determinado país en el sistema monetario internacional. Las guerras de divisas, en muchas ocasiones, se libran entre los bancos centrales de determinados países, ya sea manipulando sus monedas para obtener una ventaja competitiva o aplicando una política monetaria interna no convencional mediante la implementación de programas de generación de créditos mediante la fórmula de “flexibilización cuantitativa” (QE).

Como explica Juan C. Zárate, en su libro de 2013, titulado "La guerra del Tesoro: El desencadenamiento de una nueva era de la guerra financiera", se ha entrado en una nueva etapa donde las influencias de carácter financiero, mediante el empleo de instrumentos económicos y financieros ha adquirido una dimensión y un lugar predominante, y privilegiado, como instrumentos de la seguridad nacional. Señala que es muy probable que los conflictos de los próximos años se libren en el ámbito de los mercados, y en poderosos despachos de altos responsables financieros, más que en los tradicionales campos de batalla. En consecuencia, estima que ahora la geopolítica tiende a ser más un combate que se jugará mejor con armas de naturaleza financiera y comercial.

En ese sentido, afirma Zarate que el nuevo juego geoeconómico puede ser más eficiente y sutil que las contiendas geopolíticas libradas en el pasado, pero que no serán menos despiadadas y destructivas. Ahora, el poder de determinados Estados, en mayor o menor medida, junto con el de algunos individuos que lideran importantes empresas y poderosos medios sociales de comunicación, pueden aprovechar las interdependencias económicas para aumentar su estatus con respecto al poder global, a expensas de sus rivales geopolíticos convencionales.

En síntesis, se puede afirmar que el entorno geoeconómico está en rápida evolución y ha aumentado los riesgos de la competencia internacional y las nuevas formas de guerra financiera.

5.- Características estructurales o dotaciones geoeconómicas

Para comprender la cuestión central de cómo los estados trabajan para asentar de la mejor manera su voluntad geopolítica en el mundo mediante la aplicación de las presiones económicas, algunos autores consideran que, al menos tan importantes como los instrumentos y las tácticas, están las disposiciones u opciones para dotarse de las capacidades geoeconómicas que subyacen para poder llevarlas a la práctica o en su caso, hacerlas efectivas. Dicho de otro modo, se trata de tener identificados y operativos las capacidades para hacer que puedan funcionar los instrumentos que utilizan.

Sostienen que, así como no todos los estados son creados iguales en términos de su capacidad para proyectar poder militar, existen ciertas características estructurales o dotaciones geoeconómicas que marcan la capacidad y efectividad de un país para el empleo de estas. Se suelen identificar cuatro características estructurales para poder emplear de forma efectiva el instrumental que proporciona la Geoeconomía:

1º.- Capacidad para controlar la inversión exterior

2º.- Las características del mercado interno (tales como, tamaño total; grado de control sobre el mercado interno del propio país, tanto en la fijación de las barreras de entrada, como en el control y fijación de los niveles de importación de un sector o país determinado; las asimetrías en las relaciones económicas con otros estados; percepciones o predicciones de crecimiento futuro, etc.)

3º.- Influencia sobre los flujos de materias primas y energía.

4º.- Centralización del sistema financiero (por ejemplo, si se tiene capacidad para de ser moneda de reserva, y algunas otras formas de sanciones financieras).

6. Conclusión

ii) La economía cada vez más globalizada de hoy día ha creado una nueva dimensión de competencia estratégica. Si bien los Estados siguen priorizando su propia seguridad, el ciudadano también espera ver garantizado su bienestar económico, y reemplazará a sus gobiernos en función del estado de la economía.

iii) El poder ya no se limita a controlar territorios geopolíticos y “puntos de alto valor estratégico”, sino también a disponer de la propiedad de sectores industriales, mercados y cadenas de suministro clave. Dominar esta nueva arena es, en esencia, el objetivo fundamental de la Geoeconomía.

iv) El primer ministro francés Georges Clemenceau, en una ocasión dijo: “la guerra es demasiado importante para dejarla en manos de los generales”. Pero, hoy día, y haciendo más actual el mensaje de Clemenceau, nos atreveríamos a decir: “La economía es demasiado importante para dejarla en manos de los economistas”.

Referencias:

En la preparación de esta charla hemos seguido a:

Robert Blackwill and Jennifer Harris, 2016 book, “War by Other Means: Geoeconomics and Statecraft.”

Mikael Wigell, 2019 book, "Geoeconomics and Power Politics in the 21 first century: a revival of economic statecraft", and

Juan C. Zarate, 2013 book, “Treasury’s War: The Unleasing of a New Era of Financial Warfare”.

John F. Troxell, 2017, Col. U.S. Army, Retired, paper “Geoeconomics”. Military Review 96.

Leslie Gelb, 2010, paper “GDP Now Matters More Than Force: A U.S. Foreign Policy for the Age of Economic Power,” Foreign Affairs 89.

Edward Luttwark, 1990 paper “From Geopolitics to Geoeconomics: Logic of Conflict, Grammar of Commerce,” The National Interest, 20.

Gyula Csurgai, 2017, paper, “The Increasing Importance of Geoeconomics in Power Rivalries in the Twenty-First Century”. Geopolitics.

The Strategy of Geoeconomics: https://www.youtube.com/watch?v=lswiu1K1Vnk&t=289s